关于国有企业国有资产交易监管相关法律问题

之专项法律分析报告

为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，国家先后出台了下列法律法规及规范性文件：

（1）法律：《中华人民共和国公司法》，1993年12月29日施行，并先后于1999年12月25日、2004年8月28日、2005年10月27日、2013年12月28日修订。

（2）行政法规：《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称《暂行条例》），由国务院制定，于2003年5月27日施行，并先后于2011年1月8日、2019年3月2日修订。

（3）法律：《中华人民共和国企业国有资产法》（简称《企业国有资产法》），由全国人大常委会制定，于2009年5月1日施行。

（4）部门规章：《企业国有资产交易监督管理办法》（简称《管理办法》，俗称“32号令”），由国务院国有资产监督管理委员会、中华人民共和国财政部联合制定，于2016年6月24日施行。

（5）法律：《中华人民共和国证券法》（简称《证券法》），由全国人大常委会制定，2020年3月1日施行。

（6）全国人大常委会决定：《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，由全国人民代表大会常务委员会制定，于2020年12月26日施行。

为促进国有企业依法治企，促使国有企业依法处置和管理国有资产交易，防止损害国有资产权益和造成国有资产流失，避免触犯行政及刑事责任，特撰写本法律分析报告。

如何界定国有资产和国有企业，国有企业从事的何种行为需接受国资监管以及履行进场交易程序，是本报告重点关注和分析的内容。

一、国有资产和国有企业的定义

（一）国有资产的定义

根据《企业国有资产法》第二条和第四条规定，企业国有资产（简称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

根据《暂行条例》第三条规定，企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

从上述规定可见，在认定国有资产方面，《暂行条例》（2019年修订版）对《企业国有资产法》进行了细化，国有资产包含以下几个方面：①国家对企业各种形式的投资；②国家对企业各种形式的投资所形成的权益；③依法认定为国家所有的其他权益。

（二）国有企业的定义

1.根据《企业国有资产法》第五条规定，国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

2.根据《监督办法》（即第32号令，下同）第四条之规定，接受国资监管的国有企业包括：

1、国有独资或全资公司/企业：政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

2、国有控股企业①：本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

3、国有控股企业②：本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

4、国有实际控制企业：政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

《监督办法》系根据国有资产监管基本法的《企业国有资产法》中有关“国家出资企业”的定义，并借鉴、吸收了《公司法》及有关协议控制的立法及司法实践，细化而成，其对受监管的国有企业（广义）的定义更为严谨和周密，其中对国有参股企业中不具有实际控制权的企业，因不具有监管意义，未被列入被监管的国有企业主体范围清单内。

二、被监管的国有资产交易的具体类型

（一）根据《企业国有资产法》第五十四条规定，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。

（二）根据《管理办法》第三条规定，企业国有资产的监管标的，主要有以下三种类型：

1、企业产权转让，履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为；

2、企业增资，国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；

3、企业资产转让，国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为。

（三）国有资产交易监管行为的总结

1.须进场交易的国有资产交易行为

根据《企业国有资产法》规定，“进场公开交易”只适用于“国有资产转让”；而在《管理办法》中对《企业国有资产法》的“国有资产转让”进行了细化，，明确企业产权转让、企业增资、企业资产转让均属于“国有资产转让”。

根据《管理办法》第二条规定，企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。

从上述规定可以看出，除了法律法规特别约定的可采用非公开协议方式进行交易外，国有及国有控股企业、国有实际控制企业从事企业产权转让、企业增资、企业资产转让三类行为的，均必须进场公开交易。

2.可以不进场交易的国有资产交易行为

（1）根据《管理办法》第三条规定，政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入的增资行为，不属于受到监管的企业国有资产交易行为。

（2）根据《管理办法》第三十一条规定，以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

①涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

②同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

（3）根据《管理办法》第四十五条规定，以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：

①因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；

②因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

（4）根据《管理办法》第四十六条规定，以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：

①国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；

②企业债权转为股权；

③企业原股东增资。

三、国有资产交易的一般法律流程

（一）企业产权转让程序及流程

1.公开进场交易方式

（1）内部决策

企业国有产权转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。

国有独资企业的产权转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的产权转让，应当由董事会审议；没有设立董事会的，由总经理办公会议审议。有限公司和股份公司,按照公司法的规定处理。

涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。

（2）拟定转让方案

转让企业应就国有股权转让事宜拟定国有产权转让方案，并报送相应的国有资产监督管理机构审批。

企业国有产权转让方案一般应当载明：

1）转让标的企业国有产权的基本情况；

2）企业国有产权转让行为的有关论证情况；

3）转让标的企业涉及的、经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案；

4）转让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案；

5）企业国有产权转让收益处置方案；

6）企业国有产权转让公告的主要内容。

若转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当附送经债权金融机构书面同意的相关债权债务协议、职工代表大会审议职工安置方案的决议等。

对转让标的企业涉及的职工安置方案，应当按照国家有关政策规定明确提出企业职工的劳动关系分类处理方式和有关补偿标准，经该企业职工代表大会讨论通过，并获企业所在地劳动保障行政部门审核同意。

（3）提请审批（一般会有预核准程序）

①审核批准机关

1）国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。因产权转让致使国家不再拥有一级企业控股权的，由国资监管机构报本级人民政府批准；

2）国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

②应提交的文件

根据《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称“办法”）的规定，提请审批应提交的文件为：

1）转让企业国有产权的有关决议文件；

2）企业国有产权转让方案；

3）转让方和转让标的企业国有资产产权登记证；

4）律师事务所出具的法律意见书；

5）受让方应当具备的基本条件；

6）批准机构要求的其他文件。

（4）清产清产核资、审计和资产评估

①清产核资和审计

企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计(包括按照国家有关规定对转让标的企业法定代表人的离任审计)。资产损失的认定与核销，应当按照国家有关规定办理。

转让所出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管理机构组织进行清产核资，并委托社会中介机构开展相关业务。

②资产评估

在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。

在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。

中央企业及其各级子企业发生需要进行资产评估的经济行为时，应当按照《关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》（国资发产权〔2011〕68号）等文件规定聘请具有相应资质的评估机构。

（5）资产评估的备案和核准

①一般性规定

根据《暂行办法》规定，经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业（简称中央企业）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。

地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定。

②涉及多个国有产权主体的资产评估项目的管理方式

有多个国有股东的企业发生资产评估事项，经协商一致可由国有股最大股东依照其产权关系办理核准或备案手续；国有股股东持股比例相等的，经协商一致可由其中一方依照其产权关系办理核准或备案手续。

国务院批准的重大经济事项同时涉及中央和地方的资产评估项目，可由国有股最大股东依照其产权关系，逐级报送国务院国有资产监督管理机构进行核准。

（6）披露国有股权转让信息，进行公开交易

①披露信息，征集受让方

转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。

在征集受让方时，转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。

受让方一般应当具备：具有良好的财务状况和支付能力；具有良好的商业信用；受让方为自然人的，应当具有完全民事行为能力；国家法律、行政法规规定的其他条件等。

②产权交易

经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易；

受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整；

产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告期不少于5个工作日。

产权交易合同生效，并且受让方按照合同约定支付交易价款后，产权交易机构应当及时为交易双方出具交易凭证。

2.非公开协议转让方式

（1）内部决策

产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。

（2）可行性研究和方案论证

转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。

（3）审计

产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。

（4）资产评估

对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。

（5）准备申请文件

转让方准备下列产权转让非公开交易的申请文件，其中，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。

①产权转让的有关决议文件；②产权转让方案；③采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况；④转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于《管理办法》第三十二条（一）、（二）款情形的，可以仅提供企业审计报告；⑤产权转让协议；⑥转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；⑦产权转让行为的法律意见书；⑧其他必要的文件。

（6）批准或决策

经国资监管机构批准、国家出资企业审议决策，采取非公开协议方式。

（7）产权交易

受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同。产权交易合同生效，并且受让方按照合同约定支付交易价款，并依法办理产权转让登记手续。

（二）关于增资的一般法律流程

1.公开进场交易

（1）可行性研究及论证

企业增资应当符合国家出资企业的发展战略，做好可行性研究，制定增资方案，明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件、选择标准和遴选方式等。增资后企业的股东数量须符合国家相关法律法规的规定。

（2）内部决策

企业增资应当由增资企业按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股、国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。

（3）提请审批

国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。其中，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

国家出资企业决定其子企业的增资行为。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

增资企业为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。

（4）审计和资产评估

企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。

投资方以非货币资产出资的，应当经增资企业董事会或股东会审议同意，并委托具有相应资质的评估机构进行评估，确认投资方的出资金额。

以下情形按照《公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：

1）增资企业原股东同比例增资的；

2）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；

3）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；

4）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。

（5）信息披露

企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方，时间不得少于40个工作日。

信息披露内容包括但不限于：①企业的基本情况；②企业目前的股权结构；③企业增资行为的决策及批准情况；④近三年企业审计报告中的主要财务指标；⑤企业拟募集资金金额和增资后的企业股权结构；⑥募集资金用途；⑦投资方的资格条件，以及投资金额和持股比例要求等；⑧投资方的遴选方式；⑨增资终止的条件；⑩其他需要披露的事项。

企业增资涉及上市公司实际控制人发生变更的，应当同时遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定。

（6）进场招拍挂

产权交易机构接受增资企业的委托提供项目推介服务，负责意向投资方的登记工作，协助企业开展投资方资格审查。

通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件，协助企业开展投资方遴选有关工作。企业董事会或股东会以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方。

（7）产权交易及交易公告

增资协议签订并生效后，产权交易机构应当出具交易凭证，通过交易机构网站对外公告结果，公告内容包括投资方名称、投资金额、持股比例等，公告期不少于5个工作日。

2.非公开方式增资

（1）可行性研究及论证

参照公开市场交易方式增资相关规定执行。

（2）内部决策

参照公开市场交易方式增资相关规定执行。

（3）提请审批

国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，应当审核下列文件：

（一）增资的有关决议文件；（二）增资方案；（三）采取非公开协议方式增资的必要性以及投资方情况；（四）增资企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于《管理办法》第三十八条（一）、（二）、（三）、（四）款情形的，可以仅提供企业审计报告；（五）增资协议；（六）增资企业的国家出资企业产权登记表（证）；（七）增资行为的法律意见书；（八）其他必要的文件。

（4）审计和资产评估

参照公开市场交易方式增资相关规定执行。

（5）产权交易

参照公开市场交易方式增资相关规定执行。

（三）关于企业资产转让的法律流程

1、企业资产转让的具体流程，可参考关于企业产权转让的规定。如地方关于企业资产转让有其他规定的，从其规定。

2、关于企业资产转让的特殊规定

（1）资产转让的管理主体及管理制度

国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案。

从上述规定来看，资产转让的具体流程及程序，由国家出资企业自行制定。如国家出资企业规定资产转让需公开进场交易的，需报同级国资委备案。

（2）信息公告机制

转让方应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期：（1）转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；（2）转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日；（3）企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行。

（3）资产转让限制

1）除国家法律法规或相关规定另有要求的外，资产转让不得对受让方设置资格条件。

2）资产转让价款原则上一次性付清。

2、非协议转让

涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。

四、涉及上市公司国有资产的特殊规定

（一）国有股东和上市公司资产重组

国有股东就本次资产重组事项进行内部决策后，应当按照相关规定书面通知上市公司，由上市公司依法披露，并申请股票停牌。同时，将可行性研究报告报省级或省级以上国有资产监督管理机构预审核。

（1）国有股东为中央单位的，由中央单位通过集团母公司报国务院国有资产监督管理机构。国有股东为地方单位的，由地方单位通过集团母公司报省级国有资产监督管理机构。

（2）国有股东为公司制企业，且本次重组事项需由股东会（股东大会）作出决议的，应当按照有关法律法规规定，在国有资产监督管理机构出具意见后，提交股东会（股东大会）审议。

（二）转让企业国有产权导致上市公司国有股性质发生变化

转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的，应按照《管理办法》规定的程序进行，到经国资监管机构选择确定的产权交易机构中公开披露产权转让信息，广泛征集受让方。在确定受让方并草签产权转让合同后，由转让方按照国家对上市公司国有股转让管理的规定，将涉及的上市公司国有股性质变化事项报国务院国资委审核批准。其他事项按以下程序办理：

1、产权交易鉴证

转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的事项获得批准后，转让方应当持批准文件、受让方的全额现金支付凭证到产权交易机构办理产权交易鉴证手续。

2、变更登记

转让、受让双方应持国务院国资委对涉及上市公司国有股性质变化事项的批准文件、受让方的全额现金支付凭证、产权交易机构出具的产权交易凭证或省级以上国资监管机构对直接采取协议方式转让国有产权的批准文件等，按照规定程序到证券登记结算机构办理上市公司国有股变更登记手续。

3、信息披露

转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的，转让方还应按照证券监管部门的有关规定履行信息披露义务，且信息披露时间不得晚于在产权交易机构中披露产权转让信息的时间。

（三）国有单位受让上市公司股份的特殊规定

国有单位受让上市公司股份按有关规定需要报国有资产监督管理机构审核批准的，按以下程序办理：

1、国有单位为中央单位的，其受让上市公司股份由中央单位逐级报国务院国有资产监督管理机构批准。

2、国有单位为地方单位的，其受让上市公司股份由地方单位逐级报省级国有资产监督管理机构批准。

3、国有单位在一个会计年度内通过证券交易所的证券交易系统累计净受让上市公司的股份（所受让的股份扣除所出让的股份的余额）未达到上市公司总股本5%的，由国有单位按内部管理程序决策，并在每年1月31日前将其上年度通过证券交易系统受让上市公司股份的情况报省级或省级以上国有资产监督管理机构备案；达到或超过上市公司总股本5%的，国有单位应将其受让上市公司股份的方案事前报省级或省级以上国有资产监督管理机构备案后方可组织实施。

4、国有单位通过其控制的不同的受让主体分别受让上市公司股份的，受让比例应合并计算。

（四）国有股东转让所持上市公司股份

1、批准机关

中央国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位转让上市公司股份对国民经济关键行业、领域和国有经济布局与结构有重大影响的，由国务院国有资产监督管理机构报国务院批准。

地方国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位转让上市公司股份不再拥有上市公司控股权的，由省级国有资产监督管理机构报省级人民政府批准后报国务院国有资产监督管理机构审核。

在条件成熟时，国务院国有资产监督管理机构应按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的要求，将地方国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位转让上市公司股份逐步交由省级国有资产监督管理机构审核。

2、通过证券交易系统转让

（1）国有控股股东转让

国有控股股东通过证券交易系统转让上市公司股份，同时符合以下两个条件的，由国有控股股东按照内部决策程序决定，并在股份转让完成后7个工作日内报省级或省级以上国有资产监督管理机构备案：

1）总股本不超过10亿股的上市公司，国有控股股东在连续三个会计年度内累计净转让股份（累计转让股份扣除累计增持股份后的余额，下同）的比例未达到上市公司总股本的5%；总股本超过10亿股的上市公司，国有控股股东在连续三个会计年度内累计净转让股份的数量未达到5000万股或累计净转让股份的比例未达到上市公司总股本的3%。

2）国有控股股东转让股份不涉及上市公司控制权的转移。

多个国有股东属于同一控制人的，其累计净转让股份的数量或比例应合并计算。

国有控股股东转让股份不符合前条规定的两个条件之一的，应将转让方案逐级报国务院国有资产监督管理机构审核批准后实施。

（3）国有参股股东转让

国有参股股东通过证券交易系统在一个完整会计年度内累计净转让股份比例未达到上市公司总股本5%的，由国有参股股东按照内部决策程序决定，并在每年1月31日前将其上年度转让上市公司股份的情况报省级或省级以上国有资产监督管理机构备案；达到或超过上市公司总股本5%的，应将转让方案逐级报国务院国有资产监督管理机构审核批准后实施。

3、协议转让上市公司股份

（1）协议转让程序

协议转让上市公司股份，需要公开征集受让方。国有股东拟协议转让上市公司股份的，在内部决策后，应当及时按照规定程序逐级书面报告省级或省级以上国有资产监督管理机构，并应当同时将拟协议转让股份的信息书面告知上市公司，由上市公司依法公开披露该信息，向社会公众进行提示性公告。公开披露文件中应当注明，本次股份拟协议转让事项须经相关国有资产监督管理机构同意后才能组织实施。

（2）履行披露义务的例外情形

存在下列特殊情形的，经省级或省级以上国有资产监督管理机构批准后，国有股东可不披露拟协议转让股份的信息直接签订转让协议：

1）上市公司连续两年亏损并存在退市风险或严重财务危机，受让方提出重大资产重组计划及具体时间表的；

2）国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的；

3）国有及国有控股企业为实施国有资源整合或资产重组，在其内部进行协议转让的；

4）上市公司回购股份涉及国有股东所持股份的；

5）国有股东因接受要约收购方式转让其所持上市公司股份的；

6）国有股东因解散、破产、被依法责令关闭等原因转让其所持上市公司股份的。

4、国有股东所持上市公司股份的无偿划转

国有股东所持上市公司股份可以依法无偿划转给政府机构、事业单位、国有独资企业以及国有独资公司持有。

上市公司股份无偿划转由划转双方按规定程序逐级报国务院国有资产监督管理机构审核批准。

5、国有股东所持上市公司股份的间接转让

国有股东所持上市公司股份的间接转让是指国有股东因产权转让或增资扩股等原因导致其经济性质或实际控制人发生变化的行为。

国有股东所持上市公司股份间接转让的，国有股东应在产权转让或增资扩股方案实施前（其中，国有股东国有产权转让的，应在办理产权转让鉴证前；国有股东增资扩股的，应在公司工商登记前），由国有股东逐级报国务院国有资产监督管理机构审核批准。